《思想坦克》面对离岸风电困局,需要以社会强健性知识建构社会支

分类:知识推荐 723赞 2020-06-10 560次浏览
《思想坦克》面对离岸风电困局,需要以社会强健性知识建构社会支

本文作者为赵家纬、房思宏,由思想坦克授权转载。

近来,由于趸购电价大幅变动、彰化县府未即时发出複审同意函,部份厂商因而扬言退出离岸风电市场。台湾离岸风力发展的前景,遂引起各方关注。

就离岸风力费率订定是否合宜、发电效率是否会衰减、专案融资风险可否承担等议题,媒体已有多方论战。从「科技社会研究」的视角来看,面对近年来社会围绕着离岸风力发展的种种讨论,光是单纯客观科学评估数据的列举与澄清已经不足。我们更需要关切的是,在这个发展过程中,是否已经形成了「社会强健性知识」(socially robust knowledge),方能更深入地理解此大型工程技术导入后,台湾能源地景的鉅变。

「社会强健性知识」(socially robust knowledge)一词,是曾任欧洲研究谘询委员会主席的奥地利籍社会学家 Helga Nowotny 所 提出。Nowotny 强调:科技政策的决策依据,不仅需要由实验室与少数专家生产出的可靠的(reliable)知识,更需要有多元群体与常民涉入、对话与反覆修正的过程。在此过程中,社会大众不再仅是科学知识的受众,而于社会知识生产过程需扮演积极性的角色。

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检视台湾风电的发展历程,自 2012 年行政院核定千架海陆风力发电机计画开始,由示範风场、潜力场址到区块开发,短短几年间的摸索,虽然已经逐步透过跨部会沟通克服不少行政壁垒。但时至今日,趸购费率的社会对话,以及在地渔民的沟通,仍是建立「社会强健性知识」的癥结所在。

当五毛不只是五毛:趸购费率的社会对话

自 2009 年《再生能源发展条例》立法通过后,再生能源趸购制度既已启动。然而趸购制度施行十年以来,大众仍多认为施行的原因在于再生能源成本高昂,故需要藉由补贴,创造发展诱因。

但事实上,当前的能源市场运作,并未能反应化石燃料与核能所衍生的外部成本,故而低估其能源成本。趸购制度乃是为了矫正低估能源外部成本的市场失灵所产生。

德国学者 Krewitt 与 Nitsch 曾于 2003 年的研究中,探讨德国再生能源法施行后,所增加的电费负担与减少的环境外部成本之间的差异。评估结果显示,在 1999 年与 2000 年,德国因再生能源趸购制度 (Feed-in-Tariff) 多付出了 2 亿 6000 万欧元与 4 亿 9000 万欧元,但是该段期间内所减少的环境外部成本则分别达到 3 亿 1100 万欧元以及 5 亿 1800 万欧元。

然而,这样的整体成本视野,并未进入此次台湾趸购费率讨论的思考之中。当前的讨论,均仍停留于一般会计成本的思考。论者认为:若将离岸风力均适用于 2018 年每度 5.8 元的费率,再扣除迴避成本 1.96 元左右,每售出一度电,全民要补贴离岸风力业者 3.8 元。但,若参考欧盟研究估算,将外部成本纳入考量,则台电不含再生能源之平均每度发购电总成本达到每度 4.5 元,而离岸风力的总成本约在 5.9 元,实际补贴额度每度约 1.4 元。

1.4 元的补贴,有什幺样的公共效益呢?让我们再进一步考虑其离岸风力国产化带来的投资效益。依据台综院估算,2019 年至 2023 年间离岸风电国产投资总额新台币 2,830 亿元,以投资乘数约 1.35(倍)计算,将带动我国 GDP 累计成长新台币 3,820 亿元、约 25 万人次就业量。

综合环境外部成本以及产业带动效果,我们可以知道:现行离岸风力的费率实为具有成本效益的投资决定。

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儘管如此,现行离岸风力趸购费率讨论,仍仅重视费率高低对于名目电价的影响。如梁启源教授认为趸购费率将会使电价增加 10%。但依照笔者估算,若离岸风力趸购费率最终定案为 5.6 元,则相较于目前所提出的每度 5.1 元,对 2025 年时电价的影响,约为 1% 左右而已。

当我们将此新兴技术摆置于能源转型、空气品质改善、产业升级与绿色就业等轴线下,展开新的战略性对话时,社会方有可能可摆脱过往仅以「不缺电」与「低电价」等扁平思维,不再窄化能源政策的多重意涵。推动社会理解议题的框架改变,方有助于建构社会强健性知识的讨论。

海中的拚博,风中的承诺

现在,离岸风电发展前景未明的局势,虽然与 2018 年底的地方大选结果有关,但彰化县长王惠美不愿回覆能源局複审同意函的原因之一,却是一个长久存在的问题:业者在渔业转型以及渔业补偿方案尚未与渔会取得共识。这个问题,并非最近才突然浮现,早自示範风场开始推动,位于苗栗、彰化三个风场的业者,即各自面临不同的渔业冲突问题,双方冲突歧见之深,甚至到有业者与渔会兴讼的地步。

渔会对离岸风电有疑虑,主要是担忧渔获量会受到风机建设影响,包括:工程影响风场、未来无法进入风场作业、以及电缆上岸对沿海养殖渔业的冲击等。渔民们对变动的不安,反映着渔业资源逐渐枯竭,未来渔业发展前景堪忧的深层忧虑。然而,在既有协商机制中,这些多重考量却往往只能化约,以为金钱价值中介,可简化的公式计算,并无助于拆解这些複杂的议题。

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受到日本影响,台湾的渔业法将渔业权定义为物权。故而可能与既有渔场重叠的风场规划,就必须面对渔获损失或其他增加成本的补偿问题。这也是为什幺农委会渔业署订立《离岸式风力发电厂渔业补偿基準》的原因。官方希望透过清楚的公式,让离岸风电业者得以计算应补偿渔会之金额,减少双方的歧见。而在《电业法》修法后,渔会也可领取由离岸风电业者提拨之电力开发协助金。

但是,有了这些制度设计,就能确保业者与渔会间的谈判可按部就章顺利达成吗?

渔业补偿金公式的实务应用,存在不少问题。首先,在基础调查及渔业统计资料不足之情况下,难以直接套用公式计算渔业损失;其次,若谈判陷入僵局,亦缺乏可信任仲裁机制介入之空间。

除此之外,许多渔会所关切之渔业与渔村转型议题,也很难在这个给钱—拿钱过程中充分讨论,并进一步寻找解方。更重要的,面对这过程中可能出现的满天喊价、调查草率等现象,政府又该扮演什幺样的角色?甚至,环绕这些争议所开展的渔业转型等议题,究竟该算是是渔业政策、能源政策还是海洋政策?

简而言之,虽然现任政府有着相对清晰的离岸风电发展目标,也尽量试图整合行政资源,但从现在尚未解决,未来也可能层出不穷的渔业争议中,我们可以知道:

在决策前端,缺乏各方利害关係者的广泛参与;遭遇抗争时,则试图透过由地方头人分配的利益渠道来化解争议(而非解决问题)。长此以往,就算离岸风电业者在产业鍊本土化、开创地方就业机会等面向投入多少努力,还是很难化解既有渔业组织之疑虑与不安,遑论进一步探讨渔业与离岸风电共荣发展的前景。

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未落实的支持体制,未竟的离岸奇蹟

受庇荫于台湾海峡的优良风场,又搭上非核减煤的政治承诺,台湾被国际再生能源专业媒体誉为离岸风力的新兴强权,或称台湾为国际离岸风力业者的兵家必争之地。但从近年来的争议可以知道:若台湾未能建构离岸风力发展所需的社会支持体系,前述愿景将只是空谈。而此体系的建构,绝非于费率争议时刻,才动员社会网络声援就可以达成;只有从政策面上,积极落实「趸购费率听证程序」与「海域综合规划」两作为,方有可能。

相较于传统民营火力电厂与汽电共生电厂收购价格的黑箱运作,立法机关在《再生能源发展条例》设计之时,既已明文要求「趸购费率及其计算公式,必要时得依行政程序法举办听证会后公告之」。

但,观察近期围绕在趸购费率的多项争议,诸如未将国产化纳入考量、设定发电时数上限、取消两阶段费率等。绝非能源局以「会自 99 年开始召开以来,争议重点皆为公式、参数及费率,争点已明确无釐清之必要」为由,可以迴避的。我们可以发现,听证程序的不完整,本身就是争议扩大的原因之一。

现行趸购费率听证会举办过程中,并未如党产会进行党产认定、内政部进行土地审议案件的听证程序时,先以预备听证釐清争点,提供完整调查报告,于正式听证会时详细交互诘问,并详载听证会发言纪录。反观趸购费率听证会中,仅由简报资料,而未有详细分析的评估报告,亦未呈现各方利害相关人甚至审议委员所提出之论证依据。而现行会议纪录,也仅是发言纪要,而非会议发言实录。

这使得原本具有高度透明与审议性质的费率制定过程,丧失其原有将此议题社会化之功能,后续对预告费率不满意的业者,仅能循着各类非正式的协调程序,徒使费率订定落人口实,成为反对绿能者攻击的理由。

进一步来看,在再生能源发展牵涉之利害相关人日益增多(如偏乡部落、社区发展协会等)之际,更应思考如何藉由更细緻的听证程序,让趸购费率背后的社会意义得以彰显。藉由多方的审议论证过程,让费率成为具有社会强健性的知识,方可厚实社会支持。

另一方面,要解开在地渔会对离岸风力发展的疑虑,从渔业与离岸风电的竞合关係反省目前的困局,需要的是一个能整合能源、减碳、国土资源调查、渔业转型、生态保育等与海洋各面向相关的国家上位政策。

《思想坦克》面对离岸风电困局,需要以社会强健性知识建构社会支

决策者必须纳入能源与社会转型之相关思考,并由此整合相关行政资源,以海域空间规划(Marine Spatial Planning)的思维管理海洋的多元使用者。进一步设计包括渔民、渔村、渔会在内的各种利害关係人可于决策形成各阶段充分参与的机制,

离岸风电的发展,涉及台湾前所未有的大型海事工程与能源转型议程。这不只是技术上的挑战,更需要面对社会上不同群体的利益冲突与既有观念的侷限。故而在明确的装置容量目标之外,需要的不只是技术的转移,更是整体社会思维与政策思维的调整。期盼主政者能以更深层的战略思考,推动社会强健性知识的建构,与能源与社会转型之政策方针,方能令台湾绿能与能源转型的推动走得更加稳健。